Jakarta (ANTARA) - Pernyataan Menteri Keuangan Purbaya Yudhi Sadewa mengenai potensi boncos penerimaan negara hingga Rp25 triliun per tahun akibat perubahan status batu bara menjadi barang kena pajak dalam Undang-Undang (UU) Cipta Kerja bukan sekadar soal teknis perpajakan.
Angka tersebut merepresentasikan arus restitusi pajak pertambahan nilai yang melonjak tajam setelah batu bara dikenai PPN, terutama karena sebagian besar produksi nasional ditujukan untuk ekspor dengan tarif PPN nol persen.
Isu yang diangkat Purbaya bahwa UU Cipta Kerja bisa memicu “kerugian” fiskal Rp25 triliun lewat mekanisme restitusi PPN pada batu bara adalah pemicu yang tepat untuk menuntut revisi teknis dan audit administratif.
Namun diskursus yang benar-benar matang tidak boleh berhenti di angka Rp25 triliun saja. Itu harus diperluas ke soal seberapa besar beban eksternal yang diciptakan oleh ekspansi ekspor batu bara, dan bagaimana kebijakan fiskal yang lebih cerdas dapat menyeimbangkan antara penerimaan negara, kesejahteraan masyarakat, dan tanggung jawab iklim.
Dalam struktur PPN, eksportir berhak mengkreditkan dan meminta kembali pajak masukan atas seluruh biaya produksi, pengangkutan, dan jasa pendukung. Pada industri dengan skala besar seperti batu bara, nilai PPN masukan ini sangat signifikan. Ketika volume ekspor tinggi, restitusi yang dibayarkan negara juga membesar.
Dalam paparan pemerintah di DPR, besaran restitusi tahunan dari subsektor ini diperkirakan mencapai sekitar Rp25 triliun, sebuah angka yang jika berulang setiap tahun menjadi beban struktural APBN.
Besaran ini harus dibaca dalam konteks nasional. Nilai Rp25 triliun setara dengan hampir seperlima pagu belanja bantuan sosial reguler, atau mendekati total anggaran pendidikan satu provinsi besar dalam setahun.
Dengan kata lain, isu restitusi ini bukan soal akuntansi semata, melainkan soal alokasi sumber daya publik, dan dalam konteks inilah wacana pengenaan bea keluar batu bara kembali mengemuka disampaikan oleh Pemerintah sebagai instrumen untuk menambal celah fiskal sekaligus memperbaiki paradoks fiskal yang selama ini terjadi dalam rangka optimalisasi dan pengelolaan hasil tambang batu bara secara berkelanjutan.
Penerimaan Negara
Selama satu dekade terakhir, ekspor batu bara Indonesia menunjukkan pola yang relatif konsisten dalam hal volume, tetapi sangat fluktuatif dari sisi nilai dan penerimaan negara.
Periode 2015–2019 ditandai dengan volume ekspor di kisaran 380 juta–420 juta ton per tahun, sementara nilai ekspor berfluktuasi mengikuti harga internasional, berkisar antara 17 miliar dolar AS hingga 25 miliar dolar AS per tahun. Pada fase ini, kontribusi fiskal utama berasal dari royalti dan iuran produksi, dengan porsi pajak dan pungutan ekspor relatif terbatas.
Lonjakan signifikan terjadi pada periode 2021–2022 seiring krisis energi global. Nilai ekspor batu bara Indonesia melonjak tajam dan pada 2022 tercatat lebih dari 60 miliar dolar AS Dampaknya langsung terasa pada penerimaan negara, khususnya PNBP minerba, yang menembus lebih dari Rp185 triliun. Namun lonjakan ini bersifat siklikal dan sangat bergantung pada harga, bukan transformasi struktur industri.
Memasuki 2023–2024, tren berbalik. Harga batu bara internasional terkoreksi cukup dalam, sementara volume ekspor relatif tetap tinggi. Pada 2024, volume ekspor mencapai sekitar 405,76 juta ton, tetapi nilai ekspor turun ke sekitar 30,48 miliar dolar AS. Kondisi ini menandai fase di mana Indonesia mengekspor dalam volume sangat besar, tetapi dengan nilai per unit yang lebih rendah.
Secara fiskal, situasi ini melemahkan penerimaan pajak berbasis keuntungan, sementara restitusi PPN tetap tinggi karena volume produksi dan aktivitas logistik tidak menurun secara proporsional.
Secara nominal, sektor mineral dan batu bara memang terlihat sebagai penyumbang besar penerimaan negara. Data Kementerian ESDM menunjukkan bahwa PNBP minerba pada tahun 2023 mencapai sekitar Rp172,96 triliun, meningkat signifikan seiring lonjakan harga komoditas global dalam beberapa tahun terakhir. Angka ini sering dijadikan argumen bahwa sektor batu bara masih “menguntungkan” negara secara fiskal.
Namun, ketika struktur penerimaan dibedah lebih rinci, gambaran tersebut menjadi kurang utuh. PNBP yang besar tidak otomatis berarti penerimaan bersih yang optimal, terutama ketika di sisi lain terdapat kewajiban restitusi PPN dalam jumlah puluhan triliun rupiah. Jika restitusi Rp25 triliun dikurangkan dari PNBP minerba, maka sekitar 14 persen nilai penerimaan tersebut sesungguhnya kembali ke pelaku usaha dalam bentuk pengembalian pajak.
Selain itu, penerimaan pajak dari sektor pertambangan sangat sensitif terhadap siklus harga. Pada saat harga batu bara turun, pajak penghasilan badan menurun drastis, sementara restitusi PPN cenderung tetap tinggi selama volume produksi dan ekspor tidak turun secara proporsional. Pola ini menciptakan volatilitas fiskal yang tidak kecil bagi APBN.
Skala Ekonomi
Dimensi fiskal restitusi PPN tidak bisa dilepaskan dari skala ekonomi batu bara Indonesia.
Data BPS menunjukkan bahwa sepanjang 2024, Indonesia mengekspor sekitar 405,76 juta ton batu bara. Secara volume, ini merupakan salah satu angka tertinggi sepanjang sejarah, meskipun dari sisi nilai ekspor terjadi penurunan akibat koreksi harga global.
Nilai ekspor batu bara Indonesia pada 2024 tercatat sekitar 30,48 miliar dolar AS, lebih rendah dibandingkan tahun-tahun puncak sebelumnya yang sempat melampaui 40 miliar dolar AS. Penurunan nilai ini menggambarkan paradoks lain: meskipun volume sangat besar, nilai tambah per ton relatif menurun, sementara konsekuensi fiskal dan lingkungan tetap tinggi.
Dengan volume sebesar itu, setiap kebijakan pajak yang melekat pada batu bara memiliki dampak fiskal yang masif. Bahkan perubahan kecil dalam skema PPN atau restitusi dapat berimplikasi pada puluhan triliun rupiah arus kas negara. Inilah sebabnya perhitungan kebijakan fiskal di sektor ini tidak bisa bersifat parsial.
Secara teori ekonomi perdagangan, bea keluar berfungsi sebagai instrumen untuk menangkap sebagian rente sumber daya, terutama ketika negara pengekspor memiliki posisi dominan dalam pasar global. Indonesia termasuk salah satu eksportir batu bara terbesar dunia, sehingga dalam batas tertentu memiliki ruang untuk mengenakan bea keluar tanpa langsung kehilangan seluruh pangsa pasar.
Untuk simulasi sederhana, dapat digunakan pendekatan statis berbasis nilai ekspor. Dengan nilai ekspor batu bara 2024 sekitar 30,48 miliar dolar AS atau setara kurang lebih Rp507 triliun (dengan kurs Rp16.600 per dolar AS), maka potensi penerimaan negara dari bea keluar dapat diestimasi sebagai berikut.
Angka ini menarik karena secara matematis, tarif 5 persen hampir setara dengan estimasi nilai restitusi PPN sekitar Rp25 triliun per tahun yang selama ini menjadi sumber boncos fiskal. Artinya, dalam pendekatan statis, bea keluar 5 persen secara teoritis dapat menutup kebocoran fiskal akibat restitusi PPN, setidaknya dari sisi arus kas negara.
Namun kaidah ekonomi menuntut kehati-hatian. Pengenaan bea keluar tidak bersifat netral terhadap volume ekspor. Dengan asumsi elastisitas permintaan global terhadap batu bara Indonesia yang relatif rendah dalam jangka pendek, penurunan volume ekspor akibat bea keluar diperkirakan terbatas pada kisaran 2 hingga 5 persen untuk tarif 3–5 persen.
Dalam skenario moderat, jika volume ekspor turun 3 persen, maka nilai ekspor efektif menjadi sekitar Rp492 triliun. Dengan tarif 5 persen, penerimaan negara masih berada di kisaran Rp24,6 triliun, hanya sedikit lebih rendah dari simulasi statis awal.
Dengan demikian, secara ekonomi, bea keluar berpotensi meningkatkan penerimaan negara dari ekspor batu bara antara sekitar 1 hingga 5 persen dari nilai ekspor, tergantung tarif yang dipilih dan respons pasar. Bahkan dengan penyesuaian akibat penurunan volume, bea keluar tetap berpotensi memberikan tambahan penerimaan bersih yang signifikan dibandingkan kondisi tanpa bea keluar sama sekali.
Biaya Lingkungan
Dimensi yang paling jarang dimasukkan dalam diskursus fiskal adalah biaya lingkungan. Setiap ton batu bara yang dibakar menghasilkan emisi karbon dalam jumlah besar. Literatur teknis dan estimasi konservatif menunjukkan bahwa satu ton batu bara rata-rata menghasilkan sekitar 2,2 ton CO2
Dengan volume ekspor 405,76 juta ton, maka potensi emisi dari pembakaran batu bara Indonesia di negara tujuan dapat mencapai sekitar 892 juta ton CO2 dalam satu tahun. Angka ini hampir setara dengan total emisi tahunan beberapa negara industri menengah, dan mendekati setengah dari total emisi tahunan Indonesia sendiri.
Jika emisi tersebut dinilai menggunakan pendekatan biaya sosial karbon sebesar 50 dolar AS per ton CO2 merupakan angka yang relatif konservatif dalam literatur ekonomi lingkungan, dan hal itu menyebabkan kerugian ekonomi global yang ditimbulkan mencapai sekitar 44,6 miliar dolas AS per tahun.
Dengan kurs sekitar Rp16.600 per dolar AS, nilai tersebut setara dengan lebih dari Rp740 triliun, jauh melampaui angka Rp25 triliun yang dipersoalkan dalam konteks restitusi PPN.
Bahkan jika hanya sebagian kecil dari biaya eksternal ini dikaitkan secara moral dan kebijakan dengan aktivitas ekspor batu bara, maka perdebatan tentang boncos APBN menjadi terlihat sangat sempit.
Pembenahan struktural
Kasus yang diangkat oleh Menteri Keuangan membuka tabir bahwa kebijakan fiskal di sektor batu bara masih menyisakan cacat perhitungan yang serius.
Angka Rp25 triliun restitusi PPN bukan sekadar beban tahunan, tetapi gejala dari desain kebijakan yang belum sepenuhnya memperhitungkan skala industri, volatilitas penerimaan, dan biaya eksternal yang ditimbulkan.
Meski demikian, bea keluar bukan solusi tunggal. Dalam jangka menengah, ada risiko bahwa bea keluar mendorong buyer internasional melakukan diversifikasi sumber pasokan, terutama jika harga batu bara global sedang lemah.
Oleh karena itu, kebijakan ini akan lebih efektif jika dipadukan dengan pembenahan administrasi restitusi PPN dan penajaman basis penerimaan di hulu, seperti penyesuaian royalti progresif atau instrumen harga karbon.
Dengan kerangka tersebut, bea keluar seharusnya diposisikan sebagai alat koreksi sementara untuk memperbaiki paradoks fiskal, bukan sebagai substitusi permanen atas reformasi struktural sektor batu bara.
Dalam batas rasional, instrumen ini dapat meningkatkan pemasukan negara secara nyata, sekaligus memberi sinyal bahwa ekspor sumber daya alam tidak lagi diperlakukan semata sebagai mesin volume, tetapi juga sebagai sumber rente publik yang harus dikelola secara adil dan berkelanjutan.
Selanjutnya tanpa pembenahan administrasi pajak, integrasi kebijakan energi dan fiskal, serta keberanian memasukkan dimensi lingkungan ke dalam kalkulasi ekonomi, negara akan terus menghadapi paradoks: sumber daya alam dieksploitasi dalam skala raksasa, tetapi manfaat bersih bagi keuangan negara dan masyarakat justru jauh lebih kecil dari yang terlihat di atas kertas.
*) Dr M Lucky Akbar, Kepala Kantor Pengolahan Data dan Dokumen Perpajakan Jambi, Ditjen Pajak Kemenkeu
Copyright © ANTARA 2025